中央要求全面实施预算绩效管理之后，“花钱必问效、无效必问责”这一理念嵌入财政资金分配使用中。为了推动预算绩效管理改革落地，不少地方审计部门也紧盯这一领域。
近期部分省份披露的当地2025年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告（下称审计报告），其中披露一些部门单位预算绩效管理方面存在的问题。这些问题主要体现在，一些项目批复下达预算时，没有同步下达预算绩效目标；一些预算绩效目标设置不科学不合理，有的缺乏针对性指标，有的指标没法量化；一些部门单位绩效自评结果失真失实；绩效评价结果没有应用于后续资金分配中。
上述预算绩效管理的问题产生的原因何在？如何解决这些问题？
问题剖析
预算绩效管理是政府绩效管理的重要组成部分，是以预算为对象开展的绩效管理，是将绩效管理理念和绩效管理方法贯穿于预算编制、执行、监督的全过程，并实现与预算管理有机融合的一种管理模式。
针对此前一些部门、单位“重支出、轻绩效”、一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出等问题，2018年中共中央 国务院公布《关于全面实施预算绩效管理的意见》（下称《意见》），要求构建全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，实现预算和绩效管理一体化，以提高财政资源配置效率和使用效益，改变预算资金分配的固化格局，提高预算管理水平和政策实施效果，为经济社会发展提供有力保障。
此后各地加快推进预算绩效管理改革，在推动解决资源配置不优、资金使用效益不高等问题上取得了积极成效。但实践中，一些部门单位在预算绩效管理方面依然存在一些问题。
比如，山西审计报告称，在批复下达预算时，省财政未同步批复下达47个项目、299.49亿元预算绩效目标。天津审计报告指出，2021年至2025年，财政部门下达市级补助资金6.41亿元未同步批复项目绩效目标。
上海财经大学公共绩效研究院研究员刘国永告诉第一财经，上述《意见》明确要求，各级财政部门要将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，加强绩效目标审核，将绩效目标与预算同步批复下达。绩效目标管理是预算绩效管理的重要组成部分和基础，绩效目标也是预算编制和审核预算的重要依据。可以说，预算和绩效目标是预算管理的两个同等重要的概念，当前对绩效目标的认识还不够充分，与预算匹配度不高，在实施绩效目标管理过程中，目标与预算两张皮现象也较为严重。
“一些地方没有充分认识到绩效目标的重要性，在下达预算的同时，自然也没有认识到目标批复的重要性。没有绩效目标的规范性批复和下达，自然对后期绩效跟踪和监控以及评价工作就缺少了依据，使得预算绩效管理工作变成一种形式，更无法对预算管理形成有效支撑和约束。”刘国永说。
预算绩效目标是预算绩效管理的灵魂所在。绩效目标不仅要包括产出、成本，还要包括经济效益、社会效益、生态效益、可持续影响和服务对象满意度等绩效指标。不过实践中，一些部门单位项目绩效指标设置不合理。
内蒙古审计报告指出，7个部门的42个项目绩效目标脱离实际，有的目标设置过低，有的全部设定“显著提高”“不断降低”等无法衡量的指标。天津审计报告披露，财政部门2025年将市级及16个区居家养老服务护理补贴市级补助资金绩效目标均设为同一指标，缺乏针对性。10家单位12个项目绩效指标设定不精准、不细化，无法发挥源头约束作用。山西审计报告称，29个项目、56.88亿元预算存在绩效目标设置不科学不完整、应量化未量化等问题。
刘国永认为，绩效目标设置不够科学、不合理是当前制约预算绩效管理质量的主要问题。
“一些地方对绩效目标认识不到位，绩效目标存在的本质价值就是为预算编制服务的，没有绩效目标就无法编制预算，更谈不上预算的准确性。部分地方编制绩效目标就是完成一个形式任务，没有做到如何编制绩效目标和预算编制同步，也没有做到目标审核是预算审核的依据，调整预算前提是调整绩效目标。”刘国永说。
他表示，一些地方对项目绩效目标设计的逻辑存在问题，绩效目标设置应该遵循“效果目标—产出目标—成本目标”的基本逻辑，而现实是先确定预算，再编制或者补报目标，这显然是因果倒置，也导致认识偏差。
刘国永称，从绩效指标设计实操来看，需要考量成本指标与产出数量和质量关系，而产出质量指标是制约产出支出标准的核心要素。质量指标设计中，不少地方以定性为主，无法和定额及支出标准形成关联。另外效果指标的定性化设置最普遍。很多效果指标难以量化，同时如何建立效果目标到产出指标的逻辑链和算法关联比较复杂，所以，对于预算绩效管理的根本逻辑起点效益指标设置的难度，事实上制约了整个绩效目标管理的质量，也影响了预算管理的科学性。
在预算绩效管理中，各部门各单位对预算执行情况以及政策、项目实施效果开展绩效自评。实践中存在一些部门单位没有开展自评，一些部门单位自评结果失真。
山西审计报告称，3个部门有22个项目、202.68亿元预算未开展绩效自评，5个部门单位有7个项目、1.28亿元预算绩效自评结果不真实。河北审计报告显示，4个部门的5个所属单位39个项目绩效自评不真实或未按要求开展中期评估。内蒙古审计报告指出，4个部门绩效自评结果失真失实，绩效指标未实现却自评满分或优秀。
刘国永分析，部门单位自评价结果不准确根源首先是绩效目标编制不科学不准确造成的。绩效自评价就是目标达成度评价，目标不准确，自然无法回答绩效目标完成与绩效的真正关系。当然，也存在部门单位为了完成任务，在开展自评价工作过程中，也没有对绩效目标开展研究和反思，只是面上用一些数据和现象来简单地回应和解释，自评价结果评分普遍很高，也无法反映项目绩效的真正情况。
“另外财政等相关部门也很难实质性监督自评价质量，同时预算一体化系统设计本身没有形成数据之间的勾稽关系，无法对目标质量进行真正的支撑。这些都容易导致绩效自评价流于形式。”刘国永说。
为了强化预算绩效管理，不少地方会将项目预算绩效评价结果与未来年度预算安排和资金分配相挂钩，对绩效好的项目优先保障资金，对绩效差的项目核减预算或暂停安排。不过也有一些部门单位并未运用绩效评价结果。
比如，广西审计报告称，2个部门51个单位65个项目连续2年执行率均低于50%，2025年仍未按照2024年绩效自评结果压减预算规模，涉及金额2.50亿元。
刘国永认为，绩效评价结果难应用，一方面还是看绩效评价结果的科学性和客观性，另一方面要看绩效评价结果是否关注了预算本身，很多评价行为更多关注了项目管理，而对预算关注不够，即绩效评价没有回答实现相关绩效目标到底需要多少预算，因此，评价结论自然无法对预算管理形成约束。这也是预算绩效管理的本质问题，如何服务和提升预算管理的科学性，才是预算绩效管理的根本目标。
强化监管
近年来从中央到地方都在不断强化预算绩效管理。比如加强预算绩效管理已被纳入财政科学管理一项重点任务。“十五五”规划纲要在部署健全现代财政制度时，要求加强预算绩效管理和执行监督。
比如去年财政部健全全过程预算绩效管理机制，组织对新增和到期延续重大项目开展事前绩效评估，评估结果作为项目设立、排序的重要依据和申请预算的必备条件。强化绩效目标管理，加强绩效目标审核，持续提升绩效目标设定质量和约束作用。全面实施绩效监控，督促部门加强监控结果运用，及时发现问题并调整纠偏等。
刘国永建议，进一步完善相关制度，比如完善绩效目标编制逻辑，修改相关绩效目标设置表格，强化目标是预算编制的基础和前提，对于具体指标设置进行重新研究，强化指标与预算之间的关联性和一致性。
“建议应用现代技术手段，特别是人工智能技术，在打通数据和数据治理的基础上，建设财政预算绩效大模型，科学构建相关成本绩效算法模型，支持预算绩效管理。”刘国永称。
专家建议，进一步加大推进项目评价结果的预算公开力度和范围，尤其是对涉及范围广、公益性强或具有广泛溢出效应的项目，绩效评价结果必须向社会公众公开，便于社会监督。
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陈益刊
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